di Giovanni Cordini

1. La crisi climatica: origini e svolgimenti

La “crisi climatica”, oggi all’ordine del giorno, è oggetto di attenzione da diversi decenni sia in ambito internazionale che nel contesto dell’Unione Europea e degli ordinamenti nazionali. Già nel corso della Conferenza delle Nazioni Unite sull’ambiente a Stoccolma nel 1972 se ne possono trovare tracce significative, così come nel Rapporto della Commissione Bruntland del 1988. Non sorprende, pertanto, che le Nazioni Unite, nel promuovere la Conferenza mondiale del 1992 a Rio de Janeiro avessero intrapreso l’impegno per approvare una Convenzione internazionale sul clima che venne poi sottoscritta nel corso della Conferenza. Del pari è noto che nell’ambito del dibattito scientifico si ebbero, per diverso tempo, opinioni e risultati controversi e contrastanti, senza addivenire ad una comune configurazione degli effetti climatici che risultasse convincente per tutti. Di conseguenza i decisori nazionali non operarono congiuntamente nel senso prospettato dalla Convenzione del 1992, perciò, al fine di adottare gli accordi necessari per rendere operative le misure da attuare furono necessari aggiustamenti e rinvii. I diversi incontri annuali, promossi dalle Nazioni Unite (le COP), furono spesso deludenti sul piano dell’effettività e gli Stati ritennero preferibile operare in un quadro di soft law piuttosto che assumere obblighi e sanzionare le trasgressioni. L’incontro di Parigi (la COP 21 del 2015) sembrò prospettare qualche avanzamento in quanto fu preceduto da un’intensa attività preparatoria che si basava anche sul rapporto scientifico fornito dagli esperti[1]. I numerosi centri di ricerca, facenti capo ad Università e a prestigiosi Enti scientifici presenti in diverse aree del Globo e rappresentativi di tutti i Continenti convergevano nel riconoscere che era in atto una “crisi climatica” importante e che l’accelerazione degli effetti era un dato certo. Una così convincente ed ampia convergenza scientifica, fino ad allora, non si era riscontrata per cui la Conferenza ebbe l’effetto non solo di rappresentare il problema ai Governi e ai decisori politici ma anche di rendere sensibile il più largo pubblico innescando quel processo di responsabilizzazione di ciascun abitante del Pianeta che è sempre più intenso ed esteso[2]. Ogni anno si ripete il rito, forse oggi troppo scontato, di un appuntamento globale in tema di clima. Le COP 28 e 29 del 2023 e del 2024 hanno aderito, ancora una volta, a questa ritualità ribadendo l’esigenza di affrontare, con tempestività e adeguatezza, la crisi climatica in atto, sempre più evidente alla luce degli studi che ne segnalano la progressione, tuttavia le misure concrete scontano gli effetti prodotti dalla pandemia del COVID19 e subito dopo dall’aggressione della Russia all’Ucraina che ha acuito la crisi energetica[3] per cui restano ambigui e privi di concretezza gli impegni che, all’ultima ora, vengono sottoscritti onde evitare un clamoroso e plateale fallimento. In queste occasioni l’Unione Europea ha confermato il proprio impegno tracciando, ancora una volta, un programma ambizioso (Green Deal Europeo) che non manca di concretezza e che indica limiti e orizzonti temporali certi (con obiettivi puntualmente definiti per il 2030 e il 2050)[4]. Va considerato, peraltro, che, secondo dati attendibili, i Paesi che sono più restii ad introdurre misure efficaci di contenimento delle emissioni (Cina, Stati Uniti, India, Russia e Brasile) contribuirebbero per oltre il 50%. Mentre l’Unione Europea dal 1990 al 2021 ha ridotto del 27% le emissioni globali la Cina le ha aumentate del 285% e l’India del 170% per cui lo sviluppo di questi due soli Paesi dimostra che la “sostenibilità ambientale” definita nelle conferenze internazionali globali non trova alcun effettivo riscontro in alcuni Pesi chiave per la soluzione della “questione climatica” a livello globale. Il Presidente degli Stati Uniti Trump, tra gli ordini esecutivi firmati nel giorno stesso del suo insediamento alla Casa Bianca ha compreso anche l’avvio del processo per il ritiro dell’adesione degli Stati Uniti dagli accordi sul clima siglati a Parigi, nel 2015 indebolendo ulteriormente il già fragile impegno assunto dagli Stati in ambito globale. Forse sarebbe utile riflettere, dunque, sulla possibilità di affrontare seriamente la questione climatica con accordi vincolanti adottati in ambito continentale e non solo sulla base di concertazioni globali tra Stati. La concreta possibilità di fare ricorso a misurazioni della “giustizia ecologica” meriterebbe anch’essa un’attenta considerazione in quanto consentirebbe di basare gli accordi su concrete analisi globali e settoriali del “sistema climatico”[5].

2. Le controversie sul clima e il ruolo delle Corti

Il rapporto delle Nazioni Unite “Global Climate Litigation Report” 2023[6] segnalava come dal 2017 (quando venne presentato il precedente resoconto) le controversie ambientali che erano state portate in giudizio ed affrontate dai Tribunali in tutto il Globo erano quasi triplicate passando da 884 nel 2017 a 2180 nel 2022. Casi importanti, giudicati dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, dalle Corti costituzionali e dai Tribunali in diversi Paesi dimostrano una tendenza, ormai consolidata, da parte di singoli cittadini e delle associazioni che si propongono lo scopo di tutela dell’ambiente a rivolgersi ai giudici al fine di tutelare i diritti ambientali proclamati dalle Costituzioni e delineati nella legislazione di quasi tutti gli Stati[7]. Le pubbliche autorità, perciò, sono sempre più chiamate ad assicurare l’effettività delle misure annunciate nei testi e si chiede loro di procedere alle opportune verifiche, ove non vogliano essere incolpate per gli inadempimenti e le violazioni delle regole che sono state definite dai legislatori[8]. Questo progressivo impegno delle giurisdizioni, che trova fondamento nell’affermazione dei principi costituzionali ambientali e svolgimento per la via della “giustizia ambientale”, segna un passaggio significativo e, forse, determinante a fronte dei ritardi, delle insufficienze e degli inadempimenti da parte dei governi e dei pubblici poteri nazionali.

3. Crisi climatica e costituzionalismo ambientale

Sin dall’origine, dunque, la crisi climatica s’inserisce nel più ampio dibattito internazionale, statale e locale relativo alla salvaguardia dell’ambiente. Non è possibile, in questa sede, dare conto di un tale percorso in modo adeguato perciò sembra opportuno rinviare ad altre occasioni di approfondimento[9]. Riesce, comunque, utile fornire alcuni cenni. Nel costituzionalismo ambientale, in un primo momento, la protezione dell'ambiente, di regola, è stata considerata in rapporto ai soggetti, per la classica via dell'affermazione dei diritti e dell'imposizione dei doveri[10]. Il costituzionalismo liberaldemocratico, che caratterizza gli ordinamenti giuridici di tutti gli Stati dell'Unione Europea e dell'Occidente industrializzato, ha proposto come esigenza, non eludibile, quella di assicurare ai cittadini un adeguato livello di "benessere" individuale, da un lato mettendo in essere politiche fiscali e indirizzi economico-sociali volti ad una redistribuzione della ricchezza prodotta in ciascun Paese e dall’altro orientando le politiche pubbliche in senso sociale, per attribuire effettività a queste esigenze di redistribuzione della ricchezza. Non è questa la sede opportuna per un approfondimento, tuttavia mi sembra utile segnalare alcuni indirizzi che possono avere un impatto rilevante per la mitigazione climatica: gli orientamenti volti a rafforzare ed estendere l’impatto dell’economia circolare, il processo di decarbonizzazione, il sistema di scambio delle quote di emissione, la progressiva riduzione dei combustibili fossili. Variano, naturalmente, le misure concrete che si adottano nei diversi Paesi e i livelli di "benessere" che possono essere effettivamente garantiti a ciascuno. L'affermazione costituzionale di principio, in effetti, non impedisce una modulazione degli interventi in ragione delle condizioni economico-sociali e degli equilibri finanziari che contraddistinguono ciascuno Stato. Ciò nondimeno si può affermare, con fondamento, che non è solo l'ideologia liberaldemocratica che, nel suo versante costituzionalistico, fonda le radici nell'idea di progresso umano esteso a tutti i consociati, a riconoscere l’esigenza di contemperare lo sviluppo con la sostenibilità ambientale[11]. E’ stato acutamente osservato che, negli ordinamenti costituzionali della nostra epoca, la "qualità della vita" che si vuole assicurare ad ogni cittadino, richiede anche il rispetto dell'ambiente, condizione che si pone quale modo di essere e misura dei diritti, al pari di un altro valore costituzionale universale, quale il principio di eguaglianza[12]. Questo "nuovo diritto" propone di ampliare la sfera di tutela sociale e parimenti impone delle limitazioni ai diritti tradizionali concepiti in termini di "libertà" e di "garanzia", prescrivendo comportamenti "virtuosi" ed estendendo i doveri individuali e collettivi.

4. Lo schema costituzionale ambientale fondato sulla correlazione fra diritti e doveri

Merita di rilevare come negli ordinamenti costituzionali, in origine, le condizioni ambientali sono quasi sempre strettamente associate alla formula "qualità della vita umana".  Una fase successiva che è stata oggetto di un intenso confronto  intellettuale ha sottolineato il ruolo decisivo che è assegnato ai contemporanei in una fase non solo storica ma, soprattutto geologica, che impone di considerare la responsabilità di ciascun essere che abita questo Pianeta e pone l’esigenza di prestare attenzione ai diritti delle future generazioni, non tanto in relazione a condizioni di benessere bensì a mutazioni che mettono in causa le stesse condizioni di vita e il futuro del Pianeta[13]. La ricerca scientifica, sfatando miti e comprovando effetti ha messo bene in luce le origini e le cause dell’accelerazione impressa alla “crisi climatica” del nostro tempo, designato come “età dell’antropocene”[14].  La comparazione dei testi di diritto positivo conferma l'ampia diffusione di un modello fondato sulla correlazione tra diritti  ed obblighi, ove, al riconoscimento di un fondamentale diritto all'ambiente, si fanno corrispondere altrettanti doveri, prospettati come "limiti" ai diritti costituzionali: il generale dovere di rispettare e di proteggere l'ambiente, che trova specificazione nelle normative di settore; il dovere di astenersi dalle attività lesive dei beni ambientali; il dovere di adottare cautele, in presenza di potenziali pericoli per l'uomo e per l'ambiente[15]. Questa impostazione, già abbozzata nell’articolazione del principio “chi inquina paga”, trova ulteriori svolgimenti proprio nella fase di aggiornamento dei testi costituzionali, ove la correlazione tra diritti e doveri viene esplicitata e articolata in relazione ai diversi ambiti ed impatti della legislazione ambientale. Il versante dei doveri fondamentali, infine, può essere meglio compreso se si adottano anche iniziative per estendere l'educazione ambientale e rafforzare il senso civico del cittadino, prescindendo dalla sanzione giuridica.

5. Crisi climatica e responsabilità degli Stati e dei singoli esseri umani che popolano il Globo terrestre: un contesto problematico

Nel corso dell’intenso dibattito sul clima gli Stati hanno riconosciuto l’esigenza di affrontare la questione climatica ma non hanno ritenuto opportuno introdurre delle misure vincolanti, assumendo le conseguenti responsabilità sia sul piano politico che in ambito giuridico. Il conflitto tra Nord e Sud del mondo che, in tema di protezione ambientale, è risultato palese in occasione dei Vertici internazionali come Rio de Janeiro e Johannesburg ha coinvolto anche la “questione climatica” in quanto la stessa richiede severi impegni finanziari di medio e lungo termine, misure straordinarie che possono alterare gli attuali equilibri finanziari e indirizzare le politiche pubbliche di tutti i Paesi proponendo un diverso modello di sviluppo fondato sulla sostenibilità ambientale. Le Conferenze COP (Conference of the Parties) annuali, pur confermando gli impegni a medio (2030) ed a più largo termine (2050) non riescono ad assicurare il concreto impegno di tutti i Paesi per cui spesso le misure che sarebbero necessarie ed urgenti sono sottoposte a condizioni e rinvii.

L’esigenza di una radicale revisione del contesto entro cui si discute di ambiente in ambito globale potrebbe essere meglio compresa se fosse valutata alla luce della comparazione tra sistemi giuridici diversi per le radici culturali, sociali e religiose che li contraddistinguono e per i loro svolgimenti storici. Si potrebbe, così, prendere atto del fatto che non tutte le forme di pensiero che ispirano i regimi politici e informano gli assetti istituzionali contemporanei postulano l'esigenza di garantire un costante incremento dei consumi individuali e collettivi e di ritenere essenziale, ancora per lungo tempo, l’utilizzo di materie prime (soprattutto in ambito energetico) che hanno un deleterio impatto ambientale, con particolare riferimento proprio agli effetti sul clima. Il costante riferimento alle responsabilità individuali e collettive, in ambito ambientale, riesce essenziale dato che ogni intervento impone trasformazioni e sacrifici mettendo in relazione le responsabilità collettive e l’impegno individuale, sia in termini di coerenza che di effettività.